Amandemen (Kelima) UUD NRI 1945

Amandemen (Kelima) UUD NRI 1945

Umbu Rauta (ist)
Oleh : Umbu Rauta
Tanggal 18 Agustus 2019, merupakan hari bersejarah, karena 74 tahun yang lalu, Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia mengesahkan Undang Undang Dasar Tahun 1945 (UUD 1945) sebagai hukum dasar tertulis bagi negara merdeka Republik Indonesia. Setelah melewati pasang surut keberlakuannya, pada era orde lama, UUD 1945 telah diamandemen sebanyak empat kali (1999 – 2002) oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) dengan sebutan Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD NRI 1945). Setahun berselang setelah amademen, MPR membentuk Komisi Konstitusi yang bertugas meninjau kembali (review) hasil amandemen, agar benar-benar sesuai dengan bangunan sistem ketatanegaraan modern dan tetap bertumpu pada Pancasila sebagai ideologi, pandangan hidup bangsa, dan sumber dari segala sumber hukum. Sampai berakhirnya MPR periode 1999 – 2004, hasil kerja Komisi Konstitusi yang telah disampaikan ke MPR saat itu, belum dapat diakses oleh publik, bahkan sampai saat ini.
Sejak pembentukannya tahun 2004, Dewan Perwakilan Daerah (DPD) telah mengusulkan amandemen kelima terhadap UUD NRI 1945. Hingga saat ini usulan tersebut belum terwujud karena minimnya sokongan dari anggota Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), sehingga tidak memenuhi syaratan pengusulan yaitu sekurang-kurangnya 1/3 dari jumlah anggota MPR. Kemudian, MPR periode 2014 – 2019 sempat pula mengagendakan amandemen terbatas UUD berupa gagasan “menghidupkan kembali” dokumen perencanaan nasional berupa garis-garis besar haluan negara. Hingga berakhirnya masa periodisasi, MPR baru menyelesaikan kegiatan public hearing dan perumusan pokok-pokok pikiran terkait haluan negara “model baru”.
Terakhir, di tengah-tengah tarik menarik kepentingan politik terkait pengisian jabatan Pimpinan MPR periode 2019 – 2024, muncul kembali gagasan amandemen, yang (seakan-akan) dijadikan alat tawar-menawar (bargaining politic) masing-masing partai politik. Sebagai pemenang Pemilu 2019, PDIP akan memberi “restu” komposisi Pimpinan MPR kepada partai politik yang mendukung gagasan amandemen terbatas UUD NRI 1945, yaitu membentuk GBHN, penambahan kewenangan MPR menetapkan GBHN, dan menjadikan MPR sebagai lembaga tertinggi negara.
Materi Amandemen 
Terhadap materi amandemen tersebut, ada baiknya tidak dilakukan secara parsial, namun sungguh-sungguh berbasis kebutuhan perbaikan sistem ketatanegaraan secara menyeluruh sehingga memiliki daya laku jauh ke depan (longevity). Dalam kerangka itu, keterlibatan publik secara paripurna dalam mempercakapkan gagasan amandemen merupakan hal mendesak. Berikut diusulkan beberapa materi amandemen kelima UUD NRI 1945.
Pertama, haluan negara. Usul ini bermula dari rekomendasi MPR periode 2014 – 2019, agar MPR periode berikut 2014-2019 mereformulasi sistem perencanaan pembangunan dengan model “GBHN” sebagai haluan penyelenggaraan negara. Bagi MPR, produk perencanaan yang ada seperti RPJP dan RPJM, tidak dimaksudkan untuk menggantikan “GBHN”. Pemerintah tetap membutuhkan haluan negara sebagai rujukan bagi lembaga negara dalam menyusun haluan pembangunan. Haluan negara dimaknai sebagai pernyataan kehendak rakyat mengenai garis-garis besar pelaksanaan pembangunan. Selain itu, sebagai kaidah penuntun yang berisi arahan dasar mengenai cara melembagakan nilai-nilai Pancasila dan UUD NRI 1945 ke dalam sejumlah pranata publik.
Arah haluan negara tersebut baik, hanya saja perlu diupayakan agar sejalan dengan konsensus pemurnian sistem pemerintahan presidensil pasca amademen. Oleh karena itu, meski dibutuhkan haluan negara, namun harus dipastikan bahwa haluan negara tersebut tidak sama dengan GBHN era orde baru. Haluan negara dapat ditetapkan oleh MPR untuk jangka menengah dan panjang, berisi pokok-pokok pikiran yang mengelaborasi tujuan bernegara yang termaktub dalam alinea kedua dan keempat Pembukaan UUD NRI 1945. Materi haluan negara tidak saja dijabarkan oleh Presiden, tetapi oleh semua lembaga/komisi negara ke dalam dokumen Haluan Pembangunan. Atas penjabaran dan pelaksanaan haluan negara, Presiden dan lembaga/komisi negara menyampaikan progres report setiap tahun, namun  tidak dapat dituntut secara politik apalagi diberhentikan hanya karena tidak menjalankan Haluan Negara secara baik, seperti halnya GBHN era orde baru.
Kedua, kedudukan MPR. Saat amandemen ketiga dan keempat (2001 dan 2002), telah terjadi perdebatan soal eksistensi MPR, apakah sebagai lembaga negara tersendiri atau hanya sebagai sidang gabungan (join session) ala Amerika Serikat, agar benar-benar dianut bicameral system. Desain konstitusional pada Pasal 1 ayat (2) UUD NRI 1945, bahwa kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang Undang Dasar, menjadi indikasi bahwa semua lembaga negara utama (main state organ), seperti DPR, DPD, MA, MK, BPK, Presiden dan Wakil Presiden memiliki kedudukan yang setara karena secara konkuren menerima kedaulatan dari rakyat melalui agihan atau alokasi tugas dan wewenang dalam konstitusi (UUD NRI 1945). Sehingga, menjadikan MPR (secara eksplisit) sebagai lembaga tertinggi negara, merupakan usulan yang kurang kompatibel dengan sumber wewenang lembaga negara lainnya. Tanpa pengaturan secara eksplisit, dengan beberapa kewenangan yang diatur dalam Pasal 3, MPR secara implisit adalah lembaga “tertinggi” negara. Agenda yang justru perlu penegasan yaitu apakah Indonesia benar-benar menganut bicameral system atau tricameral system dengan eksistensi MPR yang mempunyai alat kelengkapan tersendiri.
Ketiga, Penguatan DPD. Syarat ideal sistem perwakilan dua kamar (strong bicameralism) yaitu kesetaraan atau keseimbangan kedudukan dan jangkauan kewenangan.  Penguatan DPD lebih diarahkan pada bidang legislasi, baik DPR dan DPD seharusnya memiliki kewenangan setara dalam mengajukan, membahas dan menyetujui rancangan undang-undang menjadi undang-undang. Kaidah konstitusional dalam Pasal 20 jo Pasal 21 jo Pasal 22D UUD NRI 1945 perlu redesain untuk menjadikan DPR dan DPD sebagai lembaga pembentuk undang-undang. Pertimbangannya, selain karena anggota DPR dan DPD memiliki basis dan kadar legitimasi yang sama dari rakyat, juga karena hampir seluruh materi muatan undang-undang akan selalu bersinggungan dengan kepentingan daerah. Faktor pendorong lain penguatan peran DPD yaitu adanya Putusan MK: No. 92/PUU-X/2012 dan No. 79/PUU-XII/2014 yang memberikan penguatan peran legislasi DPD dan DPRD bersama Presiden.
Keempat, purifikasi sistem presidensil. Konsensus sebelum amandemen UUD 1945 yaitu penegasan sistem pemerintahan presidensil. Anasir utama sistem ini yaitu presiden dan wakil presiden dipilih oleh rakyat dan masa jabatannya tetap (fix term), dengan kata lain tidak dapat dimakzulkan dalam masa jabatan hanya karena alasan politik, seperti praktik yang dialami mantan Presiden Soekarno dan Presiden Abdurrahman Wahid. Namun, beberapa pengaturan dalam UUD NRI 1945 maupun desain sistem kepartaian belum sepenuhnya kompatibel dengan konsensus tersebut. Beberapa “peran” DPR tampaknya memasuki ranah kekuasaan Presiden, seperti dalam pembuatan perjanjian internasional, pengangkatan dan penempatan duta dan konsul, serta pemberian amnesti dan abolisi, menjadi indikasi adanya legislative heavy sehingga kekuasaan Presiden seakan-akan terbelah. Fragmentasi dan polarisasi politik di DPR akibat dianutnya multi partai juga mempengaruhi langgam kerja Presiden karena partai penyokongnya tidak menguasai mayoritas kursi. Dampaknya, Presiden dan Wakil Presiden terpilih mesti “berkompromi” dengan partai politik di DPR dalam wujud pemberian kesempatan menduduki jabatan di kementerian atau lembaga pemerintahan non kementerian.
Penulis,  Umbu Rauta, Dosen Hukum Tata Negara, Direktur Pusat Studi Hukum dan Teori Konstitusi UKSW.